一、集团管控概念

集团管控从字面意思来看，“集团”在前“管控”在后，说明要先有“集团”才有“管控”。

（一）什么是集团？

有些人认为，集团就是多个单体公司的物理加总：即个数积累，母公司只需做好出资人，子公司做好利润中心。但这只是集团的基础阶段，本文认为集团是多体的有机整合：即母子公司协同发展、资产共享，实现集团化运作。为更好地理解集团的概念，可以把集团比作太阳，把子公司比作地球，我们既要地球“自转”（围绕自身板块特点和目标运作），也需要地球“公转”（围绕集团战略展开匹配式运作）。因此，真正的集团公司不是多个公司简单堆积起来的整体，而是能够形成协同效益的利益共同体。

（二）什么是管控？

首先，要区分“管控”与“管理”的区别。管控是跨层级的管理，即集团本部对下属业务板块或成员公司内部的管理进行管理干预；管理是本层级的管理，即集团本部的管理。

其次，管控的本质是使集团整体价值最大化。母公司通过对子公司进行宏观调控，进而获取协同利润，实现集团整体价值最大化。

最后，管控使得“诸侯经济”上升为集团经济。实现城投集团整体设计、协同发展，实现资本放大最大化、协同价值最大化。

二、集团管控的必要性

（一）外部环境的倒逼

近年来，国资国企改革持续深化推进，在授权放权、激发活力、优化管控等方面提出了相关要求，同时各级政府陆续出台了很多城投企业市场化转型发展的政策文件，多方面推动城投企业向市场化、实体化、产业化方向转型，但转型不仅是单体公司的转型，而是集团整体进行转型，因此，城投企业转型需要集团管控体系的支持。此外，地方政府领导也越来越关注集团管控对城投集团运作效率的影响，越来越强调集团管控是城投企业转型成功的基础，督促城投企业快速推进。可见，来自外部的压力促使着城投企业推进集团管控体系建设和优化。

（二）内部发展的需要

随着城投企业业务发展，资产规模越来越大、子公司越来越多，对子公司管控也越来越难。如果城投企业领导仍然用过去简单的单体大公司的管理模式来管理，往往导致集团高层领导很忙但依然经营效益不佳、中层部门负责人没有管理自主权无法发挥主观能动性、基层员工都在等上级领导的指示执行等情况。这些内部管理的混乱亟需强化优化集团管控体系来解决。

三、集团管控的误区

前期很多城投企业介于行政事业单位和市场化主体之间，市场化经营理念和专业化管理理念还在建设发展，同时由于专业人才缺乏等，导致对集团管控存在不少误区，其中以下几个较为典型：

误区一：认为集团管控没必要，只需严格遵循公司法体现出资人权利即可

误区解析：

1.公司治理从属于集团管控，但不是集团管控的唯一途径，基于委托-代理链条可延伸母子公司的责权利，放大特定方的控制力和话语权。

2.就治理本身而言，董监高的个人行为需从属于委派方的决策意图，形式上治理规范程序决策的背后是实质性决策在先。

误区二：认为集团管控就是解决集权问题，总部不能揽权，而应服务

误区解析：

1.集团管控绝不是集分权，而是基于战略价值拼图的管理体系。

2.分级授权只是管控手段之一，组织、统筹、协调、监督、备询、服务都是管控手段，基于管控目的可灵活匹配多种手段，将总部视为重大事项决策或只能提供服务支持都失之偏颇。

误区三：认为集团管控需专业型总部，总部缺乏专业不如不管

误区解析：

1.集团总部要理清应该管控的重要事项，先事后人，因事设岗。然后对于这些重要事项，集团需检讨能力是否匹配。

2.集团总部首先是专业组织者而不是专业拥有者，当然专业强则效果更佳，可在依托外部专业服务方支持的同时，总部把必管的重要事项的资源和能力培养起来，尽管有个过程，也是必须要建设的。

误区四：认为集团管控会带来效率降低，损害经营灵活性

误区解析：

1.集团管控就是在效率和风险之间进行系统性平衡，实现上下协作、内外结合的1+1>2的目标，不能将两者对立。

2.风险经营就是做正确的事和把事做正确，集团管控有利于明确母子公司的权责界面，固化决策流程，提高决策的精准度，有效降低经营风险。

误区五：认为集团控制力就是一把手话语权，这方面不存在问题

误区解析：

1.集团一把手的话语权，主要体现在发展方向和重大事项的决策方面，其他事项需根据子公司的发展情况逐步放权。同时，随着集团规模和产业边界的日趋复杂，集团一把手的时间精力和专业认知很难很好的解决集团面临的所有问题。

2.如果没有系统的管控体系作支撑，子公司可能向一把手选择性汇报散点工作，遗漏很多重要事项，造成很多重要的经营信息集团层面无法知悉。

四、集团管控的实施路径

为促使集团总部聚焦于整体战略谋划和发展任务推进，充分激活子公司经营活力，城投企业可按照构建顶层体系、优化组织架构、明确管控模式、厘清管控界面、固化管控流程五步法推进管控体系实施，以支持城投企业的长期发展和战略目标的实现。

（一）构建顶层体系

该步骤主要解决“为什么管”的问题，通过构建顶层体系促成集团上下形成共识。集团化管控模式的实施可以看作城投企业市场化转型中“惊险的一跃”，若成功，企业将顺利突破发展瓶颈，再上一个台阶，若不成功或不实施，企业发展将面临停滞不前甚至日渐衰亡。城投企业要充分考虑集团管控对公司战略的支撑以及对现有问题和中长期发展问题的解决，明确管控目标、管控思路与管控实施节奏。

（二）优化组织架构

该步骤主要解决“拿什么管”的问题，通过优化组织架构明确集团开展管控的抓手。集团总部、子公司、运营单元等不同层次的企业具有不同的管控要点。譬如集团总部一般为赋能服务、平台运营主体，主要负责服务下属公司、促进下属公司高速成长、推动下属公司协同发展；子公司则是利润增长、业务经营主体，主要负责公司内部的创新整合和价值创造；运营单元是项目运营主体，主要负责项目的具体运营与核心竞争力的打造。

图2 组织架构设计

（三）明确管控模式

该步骤主要解决“如何管”的问题，管控体系的核心是针对不同子公司设计差异化的管控模式。城投企业可根据子公司在股权结构、行业属性、发展阶段、管控力度等方面的差异进行分类管控。一般来说，管控模式可以分为四种，管控力度由浅至深依次是：财务型、战略规划型、战略控制型、运营型。不同管控模式的管控重点有一定差异。

图3 集团管控模式

（四）厘清管控界面

该步骤主要解决“管到什么程度”的问题，结合相关政策、出资人权利、集团管控定位，确定集团对下属公司的管控宽度及管控深度。在管控宽度方面，城投企业要明确总部管什么，子公司管什么，哪些职能需要集中管控，该职能的集中是长期性战略还是短期措施。在管控深度方面，城投企业要明确每个职能要管到什么程度，按照当前的母子公司管控现状需要强化或弱化哪些职能。通过上述问题的梳理解决，城投企业能够较好的完成母子公司管控界面的划分。

图4 集团管控界面

（五）固化管控流程

该步骤主要解决“如何管出高效益”的问题。城投企业首先要梳理各个部门的关键管控事项；其次，明确各关键事项的提报、审核、审议、审批及参与的主体单位，并科学设置决策顺序；最后，形成各层级决策主体依据审批流程行使决策权限的高效决策机制。即：每个决策流程都是由职权主体发起提案开始，经过协助、审核、审议，直至最终审批执行，形成闭环管理。

综上可见：首先，集团管控不仅是顺应政策要求的表现，还是城投企业转型发展成功的保障，更是形成母子公司发展合力的关键。其次，目前城投企业对集团管控还存在不少误区，本文对常见的管控误区进行分析解读，希望帮助城投企业更好地理解集团管控。最后，通过集团管控体系打造五步法的说明，为城投企业推进集团管控体系提供可行的实施路径。